改革先锋第9期(总第36期)

余姚市上线“拘调融合”应用

构建拘押场所矛盾纠纷联调联处新模式

“浙里社会矛盾风险防范化解应用”已纳入全省数字化改革重大应用“一本账S1”，其中“矛盾纠纷高效化解”子场景由省委政法委牵头建设，省公安厅根据省委政法委的任务分解要求，发文明确余姚市承担该子场景中“拘调融合”应用的试点建设任务。

该应用基于拘留所矛盾风险防范化解需求，通过“风险预警、线上协同、线下联调”等举措，推动“法理+感化”“拘押+调解”双向发力，严防被羁押人员因矛盾纠纷未得到有效化解而在释放后采取报复行为或危害社会。应用于2022年4月在浙政钉上线运行，累计化解涉及矛盾纠纷482起，息访息诉18起，配合法院执行案件279起，协助执行标的4300万元。

一、需求分析

做好拘押场所矛盾纠纷调处工作是维护社会长治久安的必要举措，当前仍存在三方面问题：一是矛盾源头化解难。被拘人员受到拘留处罚的矛盾纠纷成因复杂，难以在被拘留期间得到有效化解，被拘人员出所后存在负面情绪，原先普通的矛盾纠纷极可能会转化为蓄意报复的重大刑事案件。二是部门协作配合少。被拘人员入所执行后，原处罚机关即不再进行后续跟踪，且部门之间缺乏及时有效的信息沟通渠道，多部门联合调处的工作机制缺失，往往导致化解矛盾纠纷、消除治安隐患的“最后一次机会”错失。三是拘所安全隐患多。被拘人员在执行期间存在不服法、不认罚等对抗管教的现象，容易对正常的管教秩序造成冲击，拘留所的安全性也难以保障。

二、场景建设

该应用以“整体智治、部门协同、联调联处”为目标，明确一级任务6项、二级任务21项，梳理入所人员体检信息、法院被执行人信息、被处罚人员身份信息、矛盾纠纷详情信息等数据需求32项，打通“浙江公安监管综合平台”“法院失信人员信息系统”“12348浙江法网”“卫健全民健康信息平台”“执法办案平台二期”等数源系统8个，归集人脸身份信息、五项体检信息、行政处罚记录、法院执行文书、专兼职调解员信息等数据160余万条。主要打造3个子场景：

1.“人员画像”子场景。应用打通“政法一体化平台”，全量归集被拘留人的前科情况、健康信息、精神状况、纠纷缘由、处罚原因等收拘信息。拘留所工作人员在被拘人员入所前通过“信息一键核查”功能即可预览各类信息。同时，应用对归集的人员数据进行智能分析画像，按照风险程度将被拘人员分为“正常对象”“关注对象”“危险对象”三类，并实行“蓝黄红”标签化管理模式，实现精准收拘、分类管理。其中，对标蓝的“正常对象”，按照规定程序进行人员信息核验，确认无误后送至指定拘室执行收拘；对标黄红的“关注对象”和“危险对象”，除执行必要的收拘程序外，按需增配管教民警、医生等拘所资源。收拘期间，应用实时记录反馈被拘人员的行为表现，并动态调整人员画像及相应标签，推动人员管理精细化、科学化。目前，已形成人员画像462个，入所人员全员画像率达100%。

2.“调解申请”子场景。在“浙里办”服务超市（司法公证/人民调解）版块中嵌入公安“‘拘调融合’调解工作室”模块；被拘人员家属、法院执行当事人只需登录“浙里办”平台即可一键选择调解申请、调解员选择、会见预约等多个服务事项。用户“下单”后，应用将工单自动流转至管理端。拘留所工作人员根据工单内容进行相应服务配置，服务完成后，用户可通过应用进行意见反馈。如会见预约服务，拘留所工作人员接收工单后，将被拘人员的在所表现情况、家属信息推送至属地街道和派出所；街道干部和派出所民警根据约定时间赴家属家中慰问，并通过“远程调解”功能进行视频电话会见调解，应用实时传输线上会见情况，确保调解记录随时可查。

3.“联调联处”子场景。该子场景下设请求推送、情况会商等功能模块。当被拘留人员向管教民警提出矛盾纠纷（执行事项）调解申请时，管教民警通过“请求推送”模块向法院执行局、司法局、律师事务所、社会志愿者等相关单位或基层调解组织推送调解请求，并同步传输被拘留人员相关信息。调解单位接收请求信息后，通过“情况会商”模块对具体调解事项开展线上集中会商，并将会商结果反馈至拘留所。拘留所根据商定时间牵头召集调解部门进行专案调解，必要时可邀请对方当事人进行面对面调解，调解成功后，按规定程序停止执行司法拘留或减少当事人的行政拘留期限。目前，部门联调适用范围已扩展至法院执行和解、吸毒人员帮教、治安纠纷调解、信访矛盾化解、归正人员安置等12项矛盾纠纷化解业务。

三、改革突破

一是构建高效联调联处体系。创新打造“部门+社会”多元融合调解新模式，改变以往只由公安部门内部进行调解的现状，将矛盾纠纷调解队伍拓展至拘留所、法院、司法局、妇联、关工委、乡镇（街道）、律师事务所、心理咨询机构等多个部门和社会调解组织，通过构建专题会商、联合调处机制，充分发挥多方调解力量，有序推动业务流转、协同处置。同时，通过整合共享人员信息、法律文书、体检报告、调解申请等业务信息，打破面交文书、转述信息、口头通知、电话联络等传统方式桎梏，实现各类业务信息“网上跑”，有效提升调处实效性。自应用上线以来，涉及被拘留人员的矛盾纠纷排查到位率、化解成功率和法院执行案件和解率均达到100%。

二是重塑矛盾纠纷化解流程制度。围绕“拘调融合”应用，制定出台《关于在公安羁押场所推行“联调联处”机制的通知》《关于建立网上“拘调融合”调解工作室运行机制的通知》等制度文件，形成“线上登记-矛盾调解-跟踪回访”全流程闭环调解模式，推动矛盾纠纷高效化解。线上登记阶段，建立线索排摸制度和分类管理制度，在线上接收人员相关信息后，通过与办案单位沟通联系、进拘室前谈话等手段，对矛盾纠纷线索进行排摸完善，并补充录入应用管理端；拘留所根据应用的“画像”定性结论对被拘留人员实行差异化精准管理，有效提升管控效率。矛盾调解阶段，根据当事人调解需求和实际工作需要，依托应用综合运用家属帮教、心理疏导、律师释法、联合调解等多种手段，实现在拘留所即可“清淤化结”。跟踪回访阶段，建立工作成效跟踪评估机制，对出所人员开展为期7日的跟踪回访和社会行为评估，并将相关数据录入至管理端；拘留所工作人员根据当事人出所后的行为表现决定是否“结案销号”，确保矛盾纠纷调解更彻底、管控更全面。

四、存在问题和下步打算

“拘调融合”集成应用上线以来，在提升拘留所矛盾纠纷化解成功率、消除不安定因素等方面取得了良好的实战成效，但仍存在部门协同响应速度不够快、部分数据共享不全面、与基层调解组织对接不畅等问题。下一步，一是拓展应用服务功能。增设“送衣送物、费用缴纳”等功能版块，进一步提升应用的适用性、使用率和活跃度。二是优化数据交互方式。增设网闸、防火墙等安全交互设备，采取数据端口实时调用、精准推送的方式，实现业务信息自动关联匹配。三是强化系统嵌入对接。搭建县乡村三级联调联处工作平台和联系网络，实现“线上指令和线下实务”即时响应。

（余姚市委改革办  余姚市公安局）