改革先锋第10期(总第37期)

宁波构建数字化耕地保护管理体系

以“长牙齿”硬措施牢牢守住“饭碗田”

习近平总书记强调，耕地是粮食生产的命根子，要坚决遏制耕地“非农化”、防止基本农田“非粮化”。2021年以来，宁波市创新开发“耕地智保”应用，建设耕地资源空间“一本账”、保用途、保红线、保质量、保权益等功能场景，综合运用法律、行政、政策、经济、技术等手段，构建起稳数量、提质量、保生态“三位一体”的耕地保护新格局。截至2022年7月底，该市已建立全市域215.8万亩现状耕地底图，整治优化粮食生产功能区“非粮化”面积19.4万亩，助推“双夏”生产实现大丰收，全市收割早稻31.2万亩，较上年增加13万亩，增幅达71.4%。

一、构建耕地资源空间“一本账”，加强耕地资源智能预测管理。一是创设耕地资源“空间账簿”。利用“空间码”数字关联技术，打通部、省、市、县4个层级的数据壁垒，汇聚现状耕地、永久基本农田、粮食生产功能区等60个方面的100多万条数据，形成耕地资源空间“一本账”，系统展示和分析全市现有耕地数量、质量、生态情况以及变动趋势。目前该市186.5万亩永久基本农田、80.2万亩粮食生产功能区已全部上图落位，实现耕地空间资源全域可视、分类可查、动态更新。二是建设耕地潜力资源数据库。扎实推进耕地整治潜力调查，全面摸清各区域内可垦造耕地、建设用地复垦、耕地提质改造等各类后备资源数量、类型、分布、立地条件等情况，建立“耕地后备资源和恢复潜力资源数据库”，为科学调配耕地资源提供数据支撑。目前该市15.5万亩耕地后备资源（含提质改造潜力资源）和125.4万亩恢复潜力资源已全部上图入库。三是开发耕地占补平衡智能预判应用。通过建立“耕地后备资源和恢复潜力资源数据库”和“重大建设项目数据库”的“两库”联动分析机制，自动识别和提前预判建设用地保障和耕地占补平衡的供需矛盾，提前落实补充耕地任务，为种粮和发展留好空间。如在杭甬复线三期项目分路段方案比选工作中，通过智能分析，提出的用地优化方案比原方案减少占用耕地10公顷、永久基本农田4.4公顷。

二、构建耕地资源监测“一张网”，加强耕地违法问题闭环处置。一是搭建“星机塔”协同巡查网。探索增加卫星遥感监测频率，从每季度1次提高到每月2次；使用无人机加强对重点区域的排查，提高认定效率；利用铁塔高位监控视频资源，全天候监测抓拍20余种疑似违法违规行为。通过强化全天候“技防”监测，实时监管耕地资源覆盖率达到91%，有效保障耕地违法问题早发现、早制止、早整改。二是搭建“田长制”主动巡诊网。建立涵盖3144名市、县、乡、村四级“田长”和4234名耕地保护巡查员的“4+1”责任管理体系，按照“人田对应”原则，将各级耕地保有量、永久基本农田保护任务、粮食生产功能区保护面积等信息上图入库、责任到人。建立市级田长不定期巡查、县级田长每年巡查不少于2次、乡级田长每年巡查不少于4次、村级田长每月巡查不少于1次、巡查员每周巡查不少于1次的动态巡查制度，确保耕地保护专人负责、问题发现专人认定、整改处置专人落实。2022年5月以来，已开展日常巡查9万余次，其中田长巡查发现51个疑似问题地块、认定“两非”问题10个，视频监控发现143个疑似问题地块、认定“两非”问题17个，共涉及耕地面积605亩。三是搭建“空间码”智能审查网。利用“空间码”集成问题图斑的业务信息，与合法审批数据进行关联审查，建立“绿码”合规放行、“黄码”疑似待查、“红码”认定待改的协管规则，实现自然资源规划、农业农村等横向部门和市、县、乡、村纵向政府间的亮码协管、闭环治理，大幅缩短问题发现、排查、认定到处置的业务周期，平均用时从以前的2周缩短到现在的4天。

三、构建耕地资源全域修复体系，加强耕地集中连片提质整治。一是推动空间重组，变“小田”为“大田”。以全域国土空间综合整治为牵引，推进永久基本农田集中连片整治，推动对潜力排摸、项目立项、工程实施、验收备案等工作实行全流程数字化监管，统筹推动耕地集中连片发展，提升现代化耕种水平。2021年，该市新建（补建）高标准农田9.3万亩，建成“百千万”永久基本农田11片，整治后形成集中连片耕地3.6万亩。二是推动功能恢复，变“后备田”为“产粮田”。深化土壤生态治理，建立健全土壤污染监测预警体系，开展农田土壤环境质量定期报告制度，稳步推进受污染耕地安全利用，最大限度恢复耕地粮食生产功能，2021年，该市受污染耕地安全利用率达到95.2%。完成13个乡村全域土地综合整治试点项目，新增耕地面积1207亩，农村建设用地复垦374亩。三是推动质量提升，变“低产田”为“高产田”。构建形成以32个定位监测点为核心、1350个动态监测点为支撑的耕地质量监测网格，开展全域耕地质量等级评价，加强耕作层保护和监管，推进耕作层剥离与再利用。2021年，该市耕作层剥离土方量54.5万立方米，再利用土方量约32.5万立方米。

四、构建最严格耕地保护制度，加强耕地保护主体责任落实。一是落实党政同责制度。坚持耕地保护党政同责，将耕地和永久基本农田改变用途、坡耕地退耕还草等耕地保护和生态修复问题纳入自然资源审计，进行在线跟踪、整改落实。运用党建统领的问题闭环管控机制，对耕地保护中发现的“两非”等问题，实施清单化闭环整改。二是健全奖优惩劣的绩效挂钩机制。探索实施自然资源执法“增违挂钩”综合举措联合惩戒相关办法，推动自然资源违法行为查处、整改等情况与用地指标分配、耕地占补平衡指标调剂、新增建设用地报批、土地出让、警示约谈等奖惩手段相挂钩，将查处违法行为的“小执法”升级整合为查处违法、落实整改与相关业务直接挂钩的全链条“大执法”。2021年以来，已警示约谈了17家单位。三是健全耕地保护共同责任机制。通过“耕地智保”服务端应用，及时公开耕地保护各类政策、补偿标准、耕地用途管制正负面清单等，引导群众更好开展农业生产。探索打造“耕地智保”土地侵权投诉处理等模块，公开永久基本农田的位置、范围以及保护规定和举报电话等信息，保证人民群众的知情权、参与权、监督权，努力打造耕地保护全社会齐抓共管的局面。2021年以来，已受理投诉举报86起，处置回复率100%。

（市委改革办、市自然资源规划局）